Quelles perspectives pour la fiscalité carbone ? (Richard Robert)

L’émergence d’une fiscalité assise sur le carbone est l’une des grandes interrogations du siècle à venir. De la Chine à la Norvège en passant par la Nouvelle-Zélande, de nombreux pays y réfléchissent. D’autres ont commencé à taxer les émissions de CO₂, comme la France avec la Contribution Climat-Énergie. Mais ce ne sont que des mesures marginales et aucun pays n’est prêt à se lancer seul dans ce nouveau régime fiscal, dont l’impact économique est d’autant plus incertain qu’il n’a jamais été testé à grande échelle. Se pose donc une triple question. Où en est le débat théorique ? Quelle forme prendront les prochaines avancées ? Quels en seront les effets économiques ?

Ce débat est aujourd’hui confus. Cela tient d’abord à sa complexité technique : il ne s’agit pas seulement d’une évolution de la fiscalité, mais d’un changement global de modèle de production. Les effets en chaîne d’une telle évolution constituent un défi à l’imagination.

Mais l’opacité du débat tient aussi à la multiplicité d’interventions souvent contradictoires, avec une forte présence des lobbies industriels et d’ONG environnementalistes… et de subtils rapports de forces derrière chaque position politique.

Un débat aussi technique que politique

Pour en donner une idée et en raisonnant à une échelle limitée, prenons l’exemple de la Californie. Sous l’impulsion du gouverneur Schwarzenegger, une loi ambitieuse a été passée en 2006, le Global Warming Solutions Act, plus connu sous le nom d’AB 32. Elle prévoit une réduction des émissions de gaz à effets de serre de 25% en 2020 et de 80% en 2050. L’un des enjeux était le développement d’emplois « verts ». Ce choix a été contesté : à l’automne 2010 a été discutée la « proposition 23 », soutenue par des compagnies pétrolières, qui visait la suppression de la loi. Pour convaincre les électeurs, les opposants à l’AB 32 affirmaient qu’elle ferait augmenter les prix de l’énergie et le taux de chômage. Ceux qui défendaient la loi rappelaient qu’en cinq ans, les emplois verts ont crû dix fois plus vite en Californie que dans le reste des États-Unis, et que le secteur des technologies vertes a attiré 9 milliards de dollars de capitaux. Les électeurs ont voté pour le maintien de la législation. Mais la campagne « citoyenne » en faveur du maintien d’AB 32 a été financée par les hedge funds… qui espèrent gagner beaucoup d’argent avec l’économie verte. Pour résumer, dans chaque camp les acteurs invoquent l’intérêt général, mais n’oublient pas le leur. Dans ces conditions, il peut être utile de savoir ce qu’en pense la communauté des économistes.

Le principe de ces taxes a été formulé par l’économiste anglais Arthur Pigou en 1920 : il s’agit d’internaliser le coût social des activités économiques, les « externalités négatives » dont le coût est supporté par la collectivité. Dans le cas qui nous occupe, les externalités négatives sont la pollution et le changement climatique. Le PDG d’Exxon Mobil, Rex Tillerson, précisait ainsi le sens que pourrait avoir une taxe assise sur les émissions de CO₂ : elle viserait à refléter le coût du carbone dans toutes les décisions économiques, des investissements des entreprises aux choix des consommateurs.

Les promoteurs d’une taxe « pigouvienne » sur les activités productrices de carbone sont nombreux. Greg Mankiw, professeur à Harvard, est même à l’origine d’un « Pigou Club » qui compte parmi ses membres des économistes comme Gary Becker, Paul Krugman, Alan Greenspan, Nouriel Roubini ou Joseph Stiglitz et des journalistes influents comme Tom Friedmann ou Charles Krauthammer. Notons le caractère transpartisan de ce mouvement : Krugman est démocrate, Mankiw a présidé le comité des conseillers économiques de George W. Bush.

Les arguments invoqués ne se limitent pas à l’idée de sauver la planète. Kenneth Rogoff, ancien chef économiste du FMI, pointait dès 2006 la possibilité pour les États-Unis de réduire leurs déficits commerciaux. Gilbert Metcalf (Tufts University) a montré que les revenus tirés d’une taxe carbone pourraient être utilisés pour réduire les charges sociales et donc le coût du travail, tout en laissant inchangé le niveau de prélèvements.

Si au sein de la communauté économique s’élèvent des voix plus critiques, c’est moins pour les effets négatifs de la fiscalité carbone sur l’activité que pour la modestie de ses effets sur l’environnement. Lucas Davis (Berkeley) et Kilian Lutz (University of Michigan) rappellent la capacité des consommateurs à s’adapter à l’évolution des prix. Comment mettre en œuvre une incitation efficace… sans créer l’équivalent d’un choc pétrolier ? C’est l’un des enjeux de la recherche aujourd’hui.

Taxes ou permis ?

Un deuxième débat concerne les outils à mettre en place : taxes, permis d’émission, élévation des normes réglementaires ? La controverse « taxe ou permis » dure depuis près de trente ans, et un consensus a fini par s’établir sur les conditions théoriques dans lesquelles il est préférable de réguler la pollution par les prix (la taxe) ou par les quantités (les permis).

Les permis, ce sont les systèmes de « cap and trade », où les émissions sont plafonnées à un certain niveau, au-delà duquel les entreprises émettrices sont obligées d’acheter des quotas à leurs concurrentes. Le principe est de s’en remettre à la régulation du marché pour les encourager à investir dans des technologies propres. Le système a été critiqué par les associations environnementalistes, mais aussi par des experts comme Jeffrey Sachs (Columbia University), pour les distorsions qu’il occasionne : manipulations des cours, octroi gratuit de quotas dans un contexte de crise économique, manque de transparence, rentes offertes aux pollueurs. Mais rares sont les chercheurs à avoir développé ces arguments. L’exemple de l’Union européenne, où existe depuis 2005 un marché des permis pour les industries lourdes et le secteur électrique, est ambigu : la crise de 2008 a cassé net le fonctionnement d’un marché qui n’était pas encore stabilisé, et le prix du carbone s’est effondré.

Taxes, permis ou normes semblent en fait plus ou moins appropriés en fonction des secteurs. Une politique environnementale conséquente les combinera en fonction de leur efficacité mais aussi de la complexité de leur mise en œuvre. Comme le note Alain Grandjean, ancien chercheur au laboratoire d’économétrie de l’École Polytechnique codirigeant aujourd’hui le cabinet Carbone 4, « une taxe sur le CO₂ serait préférable pour les secteurs d’émission diffus, dans lesquels la mise en œuvre des permis serait probablement inefficace parce que lourde en coûts de gestion ».

Le rapport sur l’économie du changement climatique rédigé en 2006 par l’économiste Nicholas Stern propose une synthèse des travaux théoriques et empiriques. Pour les secteurs les plus polluants, la technique européenne du « cap and trade » semble la plus appropriée. L’enjeu est alors de développer les bourses déjà instituées et de mettre en place des passerelles : le système européen serait la première pièce d’un marché mondial du CO₂. Pour réguler les émissions des autres secteurs, le rapport préconise l’usage combiné des taxes et des normes. Plus récemment et en s’inspirant du modèle européen, Jeffrey Sachs proposait d’ajouter à cette panoplie des « feed-in tariffs », c’est-à-dire des subventions aux sources d’énergie à faibles émissions de carbone.

Sachs a pour principal souci le réalisme, à l’heure où la crise financière a fragilisé les grandes économies. Si un consensus semble en bonne voie dans la communauté économique, on peut en effet se poser la question de la volonté politique.

Utopie économique, outil stratégique ?

La tentation existe de s’en remettre à la pression du marché : après tout, les prix de l’énergie ne sont-ils pas voués à augmenter ? Alain Grandjean s’inscrit en faux contre, évoquant le développement des hydrocarbures non conventionnels qui a contribué à faire baisser les prix. « En donnant à nouveau l’espoir d’accéder à une énergie abondante et moins carbonée que le charbon, les gaz et pétroles de schiste pourraient aggraver le problème : si l’on exploite plus de gisements, cela ne nous empêche pas de brûler du charbon aujourd’hui et encore moins demain. Et la baisse actuelle des prix du gaz fait perdre en compétitivité les énergies décarbonées (nucléaire, hydraulique, éolien et solaire). Il faut le réaffirmer avec force : la régulation climatique passe par des mesures de politique publique ».

Mais comment et à quel rythme ? Si des marchés du carbone se développent dans le monde, tous les pays n’en sont pas au même stade. Chercheur à la chaire Économie du climat de l’université Paris-Dauphine, Boris Solier note ainsi qu’aux États-Unis, l’hypothèse d’un marché fédéral qui semblait probable il y a quelques années, est aujourd’hui écartée. En Australie, la taxe carbone a été abandonnée suite à l’arrivée d’un Premier ministre climato-sceptique. À l’inverse, la Nouvelle-Zélande a développé un marché de permis.

Après avoir envisagé le lancement d’une taxe carbone, la Chine réfléchit de son côté à un système de permis d’émissions, pour réduire sa dépendance au charbon, alléger les pressions internationales et surtout anticiper un renforcement des normes chez ses partenaires commerciaux. Elle n’a pas tort : la fiscalité carbone est aussi un instrument discret de reconstruction des barrières commerciales. Mais l’objectif de la Chine est aussi de monter en gamme et à cet égard sa stratégie rejoint celle de l’Europe : mieux positionner son industrie et accélérer des évolutions en cours.

Car l’enjeu est aussi d’attirer les investisseurs, comme on a pu constater en août 2010 lorsque le Sénat américain a bloqué une législation de type « cap and trade ». Kevin Parker, de la Deutsche Bank, expliquait alors que la conséquence de cette décision serait de détourner des États-Unis, pays jugé « risqué », 6 à 7 milliards de dollars dévolus à des investissements verts, au profit de la Chine et de l’Europe de l’Ouest.

La fiscalité carbone apparaît donc moins comme une utopie économique que comme un outil stratégique. Quelles que soient les formes qu’elle prendra, elle aura des conséquences profondes et structurantes sur le tissu économique mondial.

Business not as usual

On peut repérer d’abord le développement d’activités nouvelles. C’est aujourd’hui un enjeu de recherche et d’innovation : comme le note Denis Clodic, titulaire de la chaire Captage, transport et stockage du CO₂ de Ponts ParisTech, « ces activités se placent en pole position des recours technologiques pouvant assurer une complémentarité avec les actions en faveur de la maîtrise de l’énergie ». Un rapport de l’institut Pike Research suggère que ces activités formeront un vrai marché d’ici cinq à dix ans, même si les défis sont nombreux : incertitude sur le coût des technologies et sur le prix du carbone, absence d’un réseau de pipelines pour transporter le CO₂.

Deuxième effet repérable, le rééquilibrage du mix énergétique et l’impact sur les producteurs, avec notamment une pression à l’innovation. Franck Carré, titulaire de la chaire Énergies durables à l’École Polytechnique, note ainsi que le thème du changement climatique a provoqué un regain d’intérêt pour l’énergie nucléaire. Celle-ci contribuera durablement au mix énergétique global, mais les systèmes capables d’assurer un développement durable demandent encore un effort de recherche et d’innovation.

Troisième effet, l’impact sur les autres activités industrielles. Évoquant le marché européen des quotas de CO₂, Boris Solier explique que le prix du carbone influence deux types de décisions. À très court terme, il influe sur les décisions de gestion des installations existantes en favorisant par exemple la production d’électricité à partir des turbines à gaz plutôt que des centrales à charbon (le charbon émet plus de CO₂ que le gaz à contenu énergétique équivalent) ou encore en incitant les producteurs à substituer un peu de charbon par de la biomasse. À plus long terme, le prix du carbone influence aussi les décisions d’investissement, quand les industriels ont une bonne visibilité sur les règles de fonctionnement du marché et qu’ils ont confiance en la pérennité du système, comme c’est le cas en Europe.

Quatrième effet, le développement de services spécifiques, comme ceux liés à la comptabilité carbone. Avant même la mise en œuvre de taxes carbones, la pression réglementaire (étiquetage carbone) va contraindre nombre d’entreprises à mesurer leurs émissions. Les secteurs les plus concernés sont l’énergie, l’industrie lourde, la grande distribution et les transports. Les entreprises peuvent réaliser un bilan carbone ou recourir à un logiciel de comptabilité carbone. C’est un marché encore modeste (380 millions de dollars dans le monde en 2009 d’après Pike Research) mais les perspectives de croissance sont prometteuses.

Ce ne sont là que des pistes d’évolution. Ce qu’il faut retenir, c’est que si les perspectives politiques restent incertaines, on peut néanmoins prévoir une montée en puissance de la fiscalité carbone : il n’y aura pas de grand soir, mais une incorporation du carbone à la déjà vaste palette des assiettes de taxation. Les stratégies économiques des acteurs les plus avancés (pays, secteurs, entreprises) et les normes qu’ils seront capables de mettre en place sur leurs marchés intérieurs pour défendre leurs positions joueront un rôle tout aussi structurant qu’un accord international aujourd’hui improbable.